根據不完（wán）全估（gū）算（suàn），未來3年我國管廊建設可能形成一萬億元的建設規模。2015年以（yǐ）來（lái），財（cái）政部、住建部確定了兩批共25個城市進行中央（yāng）財政支持地下綜合管廊試點。進入2016年以來，地下管廊建設勢必更加穩（wěn）健增長。
過去幾年（nián），鐵路、水利和（hé）棚戶區改（gǎi）造項目成為政府投資穩增長的主力，而今地下管廊建設在經過前期的試點之後（hòu），正呈現加速推進之勢。今年的（de）目標是2000公裏，而（ér）未來可能達（dá）到8000公裏（lǐ），這（zhè）將需要上萬（wàn）億的投資。本專題通（tōng）過對地下綜合管廊（láng）建設過程中存在的難題和融資問（wèn）題分別進行（háng）了解（jiě）讀（dú）。
肩（jiān）負著完善城市建設和（hé）拉動經濟增長的雙重使命，住建部近日再次為地下綜合管廊建設“添柴加火”。6月17日，推進城市地下綜合（hé）管廊建設電視電（diàn）話會議召開，住建（jiàn）部部長陳政高要求，確保完成今（jīn）年開工建設2000公（gōng）裏以上目標任務。
2015年，國務院（yuàn）及有（yǒu）關部門密集釋放了地下綜合（hé）管廊（láng）建設的政策（cè）紅利。陳政高在2015年4月10日舉（jǔ）行的城市地下綜合管廊規劃建設培訓（xùn）班（bān）座談會上說，管（guǎn）廊建設得到了黨中央（yāng）、國務院的高度重視，地方政府也有很高的積極性。
“如果我們每年能建8000公裏的管廊，每公裏1.2億元，就是1萬億（yì）投資。”陳政高在座談會上說。而有（yǒu）管廊規劃設（shè）計人士說，“根據（jù）不完全估算，未來3年我國就可能形成上述建設（shè）規模。”
但管廊建設考驗著地方政府的超長期規劃能（néng）力和利益（yì）協調能力。在6月（yuè）17日的會議上，陳政高分別要求，“地下綜合管（guǎn）廊一經建設就不可更改，不可移動，一定要科學論證、長遠考慮”，“絕不能一邊建設地下綜合管廊，一（yī）邊在（zài）管廊外埋設管線。”
管廊規劃應（yīng）超前（qián）
2015年以來，財政部、住建部確定了兩批共25個城市進（jìn）行中央（yāng）財政支持地下綜（zōng）合管廊試點。
但6月17日，167個有管廊建設任務的城市有關負（fù）責人參加了會議，這意味著，即使沒有中央財政的巨額補貼，還是有越來越多的城市加入了管廊（láng）建設之中。
據統計，已有多（duō）個省份“十三五”時期的管廊建設（shè）規劃在200公（gōng）裏以上。各個城市的規劃建（jiàn）設規（guī）模也長短不一，比如廣州市規劃（huá）建設72公（gōng）裏，而不少（shǎo）城市的先期規劃長度隻有10公裏（lǐ）左右。
“一些中小城市並沒有建設管廊（láng）的迫切需求，但也在跟風，造成入廊（láng）的管線太少，反而（ér）浪費了地下空間（jiān）。還有的城市隻在部分路段建設管廊，形不（bú）成係統的管網。”江蘇（sū）省一家省屬設計院的設計人員說。
陳政高在推進城（chéng）市地下綜合管廊建設電視電話會議上就提出，要科學規劃，地下綜合管（guǎn）廊一經建設就不可（kě）更改，不可移（yí）動，一定要科學論證、長遠（yuǎn）考慮。
“我建議綜合管廊至少要立足（zú）於50年以上的長期（qī）需求，預留充足的管位和檢修空間。”上述設計人員說，“比如在江蘇省建設管廊，可以把電力、通信、給水（shuǐ）、供熱等管線（xiàn）全部納入管廊（láng），並且（qiě）預留出廢物收集、工（gōng）業（yè）管道的管位。”“管（guǎn）廊隻有在（zài）一定區域內聯網（wǎng）才能更（gèng）好地發揮其綜合效益。”上述設計人員認為。部分（fèn）一線城市早期的規劃（huá）中，管（guǎn）廊範圍（wéi）就通常隻局限在一（yī）個（gè）區（qū）或一條路線上，從長遠來講，綜合管廊無法發揮整體效益。
但（dàn）另（lìng）一（yī）方麵，這又（yòu）給管（guǎn）廊與其他市政設施結合設計提供了思路。陳政高在2015年的培訓班座談會上就（jiù）提出，城市老（lǎo）區的管廊建設（shè）要適情（qíng）而定，要結合修地鐵、河道改造、老區改造、道路改造來做。
立法強（qiáng）製入廊
5月26日，住（zhù）建部和國家能（néng）源局聯合出台《關於推進電力（lì）管線納入城市地下綜合管廊的意見》，提出電網企業要積極配合城市人民政（zhèng）府推進電力管線入廊。城市內已建設管廊的區域，同一規劃路由的電力管線均應在管廊內敷設。
住建部和國家能源（yuán）局為地方政府解決了一個（gè）大難題。在管線入廊實際操作中，屬地管理的管廊運營單位麵對的是電力、通信等垂直管（guǎn）理單位，尤（yóu）其麵對央企時，地方運營企業的議價能力很弱。
一名國家電網公（gōng）司人士（shì）確認，電網建設的項目批準要經（jīng）過省級電網（wǎng）公司，涉及到高壓線路甚至要得到總公司的批準。
盡（jìn）管陳政高在6月17日的會議上要求，堅決落實管線全部入（rù）廊的要求，絕不能一邊建設地（dì）下綜合管廊，一邊在管廊外埋設（shè）管線。但還是有設計人士認為，應該通（tōng）過製定專門法規，強製（zhì）不同管線單位入廊。
今年（nián）2月1日（rì），全國首部專門規範地下綜合管廊（láng）建設（shè）與管理的地方性法（fǎ）規——《珠海經濟特區地下（xià）綜合管廊管理條例》施行。《條例》規定，已建管廊區域內的管線，除根據相關技術規範和（hé）標準無法納入管廊的管線，以及管廊與外部用戶的（de）連（lián）接管線外，必須按照專項規劃要求進入管廊。
《條例》還規定，對應當進入管（guǎn）廊的管線，管線單位申請在管廊以外的位置新建管（guǎn）線（xiàn）的，規劃部（bù）門不予（yǔ）規劃許可，建設（shè）部門不予施工許可，市政、公路行政管理部（bù）門不予挖掘道路、公（gōng）路許可（kě）。
類（lèi）似（sì）上述規（guī）定還出（chū）現在一些省份的推進管廊建設的文件中，這些文件多以省政府辦公廳名義下（xià）發。
但武漢（hàn）大學（xué）法學院（yuàn）教授孟（mèng）勤國認為（wéi），經過地方人大審（shěn）查通過的綜合管廊的專門規劃（huá）本（běn）身就是具有（yǒu）約束力的法律文件，管廊建設屬於城市規（guī）劃（huá）範疇，可以在（zài）《城市規劃法》範疇內解決入（rù）廊問題（tí），無需單獨立法。
北京中建（jiàn）政研信息谘詢（xún）中心專家委員會委員宋誌（zhì）宏等人（rén）在（zài）今年5月的一篇文章中稱，應該在物權法層麵確立（lì）地下空（kōng）間歸國家所有的（de）法律關係，“其實轉（zhuǎn）讓地下空間使（shǐ）用權使所有權人獲益隻是在推動管線強製入（rù）廊方麵的（de）一個策略，其真正意圖是要（yào）改變過去和現在一（yī）直沿用的地下空間（jiān）‘無償劃撥’造成管線單（dān）位長期以來的低成本挖溝埋管的惰性思維，借出讓空間提高其埋管成本，推動管線單位（wèi）積（jī）極配合管線入廊。”宋誌宏寫到。
收費如何分攤
孟勤國表示，《物權法》並未規定地下空間的用益物權。“我個人也反對對準公共產品進行有償出讓，因為這些水、電、氣的占地出讓費（fèi）用最終都會傳導到普通公眾（zhòng）頭上。”他說。
但管廊的使用將實行有償（cháng）機製。國家發改委和住建部2015年11月發布的《關於城市地下綜合管廊實行有償使用製度的指導意見》規定，有償使用費包括入廊（láng）費和日常維護費。
對於管廊建設單（dān）位（wèi）和管線主管單位來說，這涉（shè）及（jí）單獨鋪管和入廊的成本比較。“綜合管廊與傳統直埋的（de）建設成本計算，以及管廊運營管理費用如何分攤，這些都還處在探索階段。”深圳市一家規劃設計院的工程師說。
安徽省金（jīn）寨縣一份管廊項目專項債募（mù）集說明書顯示，從（cóng）2018年開始，管廊（láng）運營方將開始收取（qǔ）入廊費和運營費，建成後的淨收（shōu）益可達10.72億元，但這份說明（míng）書沒有說明管廊收費對象如何分攤費用。
上述深（shēn）圳市規劃工程師認（rèn）為，管廊費用可以采（cǎi）用入廊單位按比例分攤的辦法收費，計算的因素包括管線的（de）麵積、管線（xiàn）運營效益和服務範圍、進出管廊的頻率，以及傳統鋪設管線的挖掘頻率等。
北京大嶽谘（zī）詢有（yǒu）限公司總經理金永祥在（zài）今年5月接受采（cǎi）訪（fǎng）時介紹（shào），“各地的（de）入廊收費問題（tí）並沒有解決，基本還是依賴財政的承諾，這是一個博弈的過程，入廊費收高了，管（guǎn）廊業主不願意出，收低了又沒辦法回收成本，僅僅（jǐn）依靠財政負擔也是（shì）不可持續的。”
江蘇、內蒙古等省（shěng）份（fèn）出台的推進管廊建設的文（wén）件都規定了協商收費機製。江蘇省還規定，對暫不具備供需雙方協商定價條件的，可實行政府定價或政府指導價。
“我感（gǎn）覺對（duì）於費用如何分攤（tān）問題，目前的狀態是部委希望地方進行探索，地方政府希望部委統一作出（chū）指導，從而造成了兩頭互相依賴的尷尬情況。”上述深圳市的規劃工（gōng）程（chéng）師說。
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